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来源：中信建投证券研究
文|胡玉玮 冯天泽 周之瀚 杨旭泽
《建议》围绕主要目标、产业科技、内需市场、宏观治理、重点领域等五大方面提出诸多亮点。产业方面，服务型制造成为制造业向服务业延伸的方向，超常规措施奠定了对卡脖子产业的支持力度，平台经济有望在创新和监管中寻求平衡。内需方面，居民消费率明显提高，居民收入增长和经济增长同步，多管齐下有望形成提振消费的良性循环。清理汽车、住房等消费不合理限制性措施等政策集中在需求侧，以制度优化的方式提振消费。旅游强国的新提法有助于推动文化旅游成为新的支柱产业。治理方面，产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策协同发力，政策取向一致性有望增强。
“十五五”建议稿的亮点包括以下五大方面、十五个领域：
一、主要目标。一是全要素生产率稳步提升，更加重视经济发展内生动力，或将构建全要素生产率指标体系。二是居民消费率明显提高。我国居民消费率与国际比较来看仍有较大差距，《建议》提出，要“增强居民消费能力”“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”。三是居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步。收入是制约消费的关键因素之一，这两个指标的设定，可有效形成“生产效率提高—收入水平提升—消费能力增强”的良性循环。
二、产业与科技。一是发展智能制造、绿色制造、服务型制造。智能制造、绿色制造、服务型制造将形成“效率提升-低碳转型-价值延伸”的协同闭环，是制造业转型升级的重要方向。二是采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。超常规措施”与“全链条推动”是攻关重点领域关键核心技术的突破性政策新意，是破解“卡脖子”技术的“攻坚行动”，其中“超常规”的表述凸显其重视程度。三是完善监管，推动平台经济创新和健康发展。“十五五”期间，我国平台经济监管政策将进一步升级，围绕“分类监管、包容审慎、国际接轨”三大方向构建更精准的监管体系，最终形成“规范中创新、创新中规范”的良性生态。
三、内需市场。一是完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法，落实带薪错峰休假。在提振消费的政策目标下，《建议》进一步明确了具体举措，这些举措大多属于制度优化层面，见效快，可落地。二是完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享。“生产地和消费本地消费市场的繁荣直接挂钩，从而根除市场分割的动因。三是提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设。“十五五”规划建议首次明确要求“提高民生类政府投资比重”，并将“加强人力资源开发和人的全面发展投资”置于核心位置。这一战略倾斜的深远意义在于，它通过投资于人，系统性地服务于多重国家目标。
四、宏观治理。一是推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享，通过国有资产的盘活，解决国有企业经营效率和收益率的问题。二是优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。三是发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。政策体系复杂完善，经济发展模式进一步明确。
五、其他领域亮点。一是推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量。旅游强国为首次提出，结合先前多次的政策文件和政府会议表述，“推动文化旅游成为支柱产业”，预计在提振消费，促进服务消费的大背景下，旅游业有望快速发展。二是实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。建立房屋全生命周期安全管理制度。房地产进一步向双轨制发展明确。三是加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。
一、主要目标
“十五五”规划建议稿在主要目标的总体表述中，体现出从数量扩张向质量提升的历史性转折，核心着力点在于通过效率、消费与分配的结构性优化，实现经济增长质量、居民福祉与社会公平的动态平衡。相较“十四五”时期，“十五五”规划更注重内生增长机制的构建，突出“全要素生产率稳步提升”“居民消费率明显提高”“居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”三大目标，构成未来五年高质量发展的关键支撑体系。
（一）全要素生产率稳步提升
全要素生产率稳步提升是“十五五”时期推动高质量发展的首要目标。规划将“全要素生产率稳步提升”置于主要目标之首，既是对“十四五”以来提质增效成果的延续，也体现了对未来增长内核的系统部署。全要素生产率提升不仅反映科技创新能力的增强，更关乎制度效率、资源配置、产业结构与市场机制的整体优化。
未来五年将通过创新驱动与体制改革双轮发力，推动增长动力转向技术进步、制度供给与管理效能提升。具体措施包括：强化科技自立自强，加大关键核心技术研发投入，构建以企业为主体、产学研深度融合的创新体系；加快现代化产业体系建设，推动制造业高端化、智能化、绿色化转型；深化要素市场化配置改革，完善产权制度和要素流动机制。同时，通过数字经济、人工智能、绿色能源等新质生产力发展，带动传统产业结构重塑，实现创新成果产业化，标志着中国经济增长模式从“速度竞争”转向“效率竞争”的根本跃迁。
（二）居民消费率明显提高
居民消费率明显提高是“十五五”时期畅通国内大循环、构建新发展格局的重要抓手。与“十四五”时期提出的“形成强大国内市场”“促进消费升级”相比，本次规划首次在主要目标层面明确“居民消费率明显提高”，显示消费特别是居民消费在宏观增长结构中的战略地位进一步提升。
规划建议提出，要“增强居民消费能力”“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”。这一表述标志着需求管理政策从短期刺激转向中长期结构优化，政策重心由“恢复性消费”转向“升级型消费”。一方面，要通过完善收入分配制度和社会保障体系，提高居民可支配收入与消费意愿，释放中等收入群体的消费潜能；另一方面，要从供给端着力提升消费品与服务质量，扩大优质供给，培育新型消费增长点。
在消费结构层面，规划强调从“量的扩张”向“质的提升”转变，重点发展服务消费、绿色消费、数字消费和文化旅游消费，推动从商品消费向体验型、发展型消费升级；在区域布局上，提出“培育国际消费中心城市”，构建多层次、广覆盖的现代消费体系；在政策机制上，通过健全消费信贷、完善带薪休假制度、优化消费环境等措施，形成持续增长的内需支撑。居民消费率的提升，实质上意味着经济增长模式的再平衡——从投资驱动和出口导向向以内需为主导的结构性转型。这不仅能增强经济的内生韧性，也能推动产业向高附加值和服务导向转型，形成以消费扩容带动生产提质的正向循环，为“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局提供坚实基础。
（三）居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步
居民收入与经济增长的“双同步”目标，是“十五五”规划中最具社会导向性和制度含义的内容，体现了共同富裕理念在政策层面的系统落实。相较“十四五”时期提出的“居民收入增长与经济增长基本同步”，此次规划进一步扩展为“劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”，将分配结构改革与生产效率提升纳入同一逻辑框架，标志着我国收入分配制度改革进入从“量的协调”到“质的协调”的新阶段。
规划建议提出，要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，通过完善工资合理增长机制、优化劳动者技能提升体系，使生产率提升成果能够更公平地向劳动者传导，形成“生产效率提高—收入水平提升—消费能力增强”的良性循环。劳动报酬与生产率同步增长，不仅有助于稳定社会预期、扩大中等收入群体，也将成为实现内需持续扩大的关键基础。
在再分配环节，规划强调“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，强化财政工具的调节功能，通过税制优化、社会保障均衡化、公共服务均等化等举措，缩小城乡、区域、阶层间收入差距。同时，提出“多渠道增加城乡居民财产性收入”，拓宽居民财富来源，完善住房、股权、金融资产等领域的收益机制，使收入增长更加多元、稳定和可持续。
这一双重同步机制的提出，使经济增长、收入分配与社会公平形成动态共振关系：劳动生产率的提升为收入增长提供基础，收入提升反过来推动消费扩大与经济循环，最终形成效率与公平并重的高质量发展新格局。这不仅是共同富裕的现实路径，也是社会主义现代化的重要制度支撑。
二、产业与科技
产业升级与科技突破将成为未来五年政策发力的核心主线。相比于“十四五”规划，“十五五”规划建议稿中“建设现代化产业体系”的重要性有所上升，提升至重点领域首位，这一调整既呼应了外部环境“风高浪急”的战略挑战，也锚定了内部产业转型升级的内生需求。从国际维度看，全球产业链重构进程加速，集成电路、工业母机等关键“卡脖子”领域面临技术封锁常态化困境，产业安全风险持续凸显；从国内维度看，我国制造业正面临激烈的国际竞争，若缺乏政策定向扶持与引导，容易出现产业大规模外迁、产业空心化，以及制造业占比大幅下滑的风险，同时全要素生产率对经济增长的贡献率也亟待进一步提升。此外，科技自立自强的战略地位亦同步跃升。“十四五”规划未将科技单独列为主要目标，而“十五五”规划明确将“科技自立自强水平大幅提高”列为“十五五”时期经济社会发展的第二大主要目标，提出“国家创新体系整体效能显著提升，教育科技人才一体发展格局基本形成，基础研究和原始创新能力显著增强，重点领域关键核心技术快速突破，并跑领跑领域明显增多，科技创新和产业创新深度融合，创新驱动作用明显增强”。这一转变源于新质生产力培育的紧迫性，当前我国高端芯片、工业软件等核心领域仍高度依赖进口，核心技术对外依存度已成为制约新质生产力加速培育的关键瓶颈。可以预料到，产业升级与科技突破将成为未来五年政策发力的核心主线。
（一）发展智能制造、绿色制造、服务型制造：制造业转型的“三维支撑”
智能制造、绿色制造、服务型制造将形成“效率提升-低碳转型-价值延伸”的协同闭环。“十五五”规划建议稿提出“推动技术改造升级，促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造，加快产业模式和企业组织形态变革。”智能制造、绿色制造、服务型制造并非孤立方向，而是形成“效率提升-低碳转型-价值延伸”的协同闭环。从内涵来看，智能制造以工业母机与大数据、云计算、人工智能、物联网、数字孪生等产业为核心，通过数字化调度缩短生产周期，同时提高产品合格率；绿色制造聚焦全链条降碳，覆盖清洁能源替代、工业固废回收等环节，典型如钢铁行业通过超低排放改造减少污染物排放；服务型制造是先进制造业和现代服务业深度融合发展形成的新型产业形态，是制造业转型升级的重要方向，制造业企业通过创新优化生产组织形式、运营管理方式和商业发展模式，不断增加服务要素在投入和产出中的比重，从以加工组装为主向“制造+服务”转型，从单纯出售产品向出售“产品+服务”转变，有利于延伸和提升价值链，提高全要素生产率、产品附加值和市场占有率。“十四五”期间三者已奠定发展基础，例如，我国连续12年成为全球最大机器人市场，也是全球第一大机器人生产国。数据显示，2024年，我国工业机器人市场销量达30.2万套，产量达55.6万套，工业机器人销量、产量均居全球首位，工业机器人装机量占全球比重过半。不过短板依然显著，当前高端工业软件国产化率较低，中小制造企业节能改造面临成本压力，服务型制造面临着关键技术供给能力薄弱、标准体系尚不健全、统计监测难度较大等问题。
“十五五”时期或将从“标准+激励+平台”三端发力达到三类制造的专项目标。目前已有多项专项政策明确核心发展目标：在智能制造领域，今年7月工业和信息化部等八部门印发的《机械工业数字化转型实施方案（2025—2030年）》提出，到2027年智能制造能力成熟度二级及以上企业占比达50%，到2030年这一比例提升至60%，并建成不少于500家卓越级智能工厂；在绿色制造领域，今年5月国务院常务会议审议通过的《制造业绿色低碳发展行动方案（2025—2027年）》明确提出推进制造业绿色低碳发展是大势所趋，要加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，强化新型工业化绿色底色；在服务型制造领域，今年9月工业和信息化部等七部门印发的《深入推动服务型制造创新发展实施方案（2025—2028年）》提出，到2028年完成20项服务型制造标准制定、打造50个领军品牌、建设100个创新发展高地，形成制造与服务全方位、宽领域、深层次融合格局。为保障上述目标落地，政策或将从三端协同发力：标准层面，制定智能制造装备达标率、绿色制造能耗限额等量化指标，明确2030年重点行业智能产线覆盖率、单位工业增加值能耗下降目标，与专项政策目标形成呼应；激励层面，可能对智能装备购置给予购置税减免，为绿色项目提供优惠利率贷款，同时提高服务型制造企业研发费用加计扣除比例，降低企业转型成本以推动目标达成；平台层面，或将扩建“5G+工业互联网”国家级平台，为中小企业提供低成本数字化服务，同时建立绿色技术交易市场促进节能技术共享，搭建目标落地的基础设施支撑。预计到2030年，高端工业软件国产化率将显著提升，最终形成“效率-低碳-增值”同步提升的制造业新格局。
（二）超常规攻关重点领域关键核心技术：破解“卡脖子”的“攻坚行动”策略操盘
“超常规措施”与“全链条推动”是攻关重点领域关键核心技术的突破性政策新意。“十五五”规划建议稿提出“加强原始创新和关键核心技术攻关。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。”其中“超常规”或并非单纯指加大资金投入，而是侧重机制创新，包括跨部门协同攻关、提高科研容错率等；“全链条”则覆盖“基础研究-应用研究-中试-产业化”全环节，有效避免以往实验室成果多、落地转化少的痛点。从当前发展现状分析，我国重点领域仍存在显著短板：具体来看，芯片制造领域在EUV光刻技术上仍高度依赖进口，刻蚀、薄膜沉积等关键工艺与全球顶尖水平存在明显差距，EDA设计工具及设计方法的自主化率偏低，先进封装技术的成熟度也有待提升；从投入结构上看，2024年我国基础研究投入占全社会研发经费的比重虽提升至6.91%，但对比近年来美国16%—18%、日本12%—15%、欧盟成员国平均19%的水平，仍存在不小差距；此外，产学研协同推进成果转化的对接效率同样需要进一步提升。
“十五五”期间，将依托新型举国体制，推动各方协同发力、合力攻坚，突破技术瓶颈。政府端或将成立攻关领导小组，按领域设立专项基金，推行“揭榜挂帅”等模式，同时建设一批国家重点实验室提升基础研究能力；市场端明确企业在攻关项目中的出资占比，鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，对产业化成功的项目给予长期奖励；人才端将推行“关键技术总师负责制”“职称破格评审”等政策，缓解集成电路、工业母机等领域的高端人才缺口。预计到2030年，集成电路领域实现先进制程量产，高端工业母机国产化率大幅提升，基础软件在关键行业的渗透率显著提高，重点领域将逐步实现从“跟跑”向“并跑”“领跑”的跨越。
（三）完善监管，推动平台经济创新和健康发展：平衡活力与风险的协调策略
平台经济监管的政策核心，在于实现“创新活力”与“健康发展”的辩证统一。平台经济作为数字经济的重要载体，在带动就业、降低流通成本方面作用显著。但与此同时，平台经济也存在垄断、数据安全、灵活就业者权益保障等问题。“十四五”期间，我国平台经济监管体系逐步完善并初见成效：通过查处外卖领域垄断、电商滥用市场支配地位等典型案件，有力遏制了不正当竞争行为，市场竞争秩序得到明显规范；《数据安全法》《个人信息保护法》落地实施后，数据安全风险防控能力显著提升，部分省份还试点灵活就业者社保参保政策，初步缓解了从业者权益保障痛点。进入“十五五”筹备阶段，平台经济又面临新挑战：人工智能生成内容（AIGC）、跨境数据流动等新业态快速涌现，现有监管规则存在适配空白；同时，平台企业出海过程中需应对不同国家和地区的数字治理差异，合规运营成本持续攀升。
“十五五”期间，我国平台经济监管政策将进一步升级，围绕“分类监管、包容审慎、国际接轨”三大方向构建更精准的监管体系。分类监管方面，对电商、外卖等民生类平台重点聚焦垄断治理与从业者权益保障，对工业互联网等产业类平台给予“监管沙盒”试点支持；包容审慎方面，建立新业态监管清单，对新兴领域实行“先试点后规范”，同时提高平台企业研发费用加计扣除比例以激励技术创新；国际接轨方面，积极参与全球数字治理，同时建立平台企业出海合规服务平台，帮助企业降低海外运营成本。预计在“十五五”时期，平台经济垄断案件数量明显减少，灵活就业者社保参保率大幅提高，平台企业海外收入占比大幅提升，最终形成“规范中创新、创新中规范”的良性生态。
三、内需市场
（一）大力提振消费：从“全面促进”到“靶向破局”的政策加力
在消费领域，“十五五”规划建议稿的政策基调和具体举措均显示出显著的“增量”特征，其核心是从“十四五”时期的长期性、普遍性“促进”，转向了更具紧迫感和针对性的“提振”，并决心在关键领域实现“靶向破局”。
政策基调从“促进”升级为“提振”，反映了决策层对消费疲软的深刻忧虑和强力干预的决心。对比文本可见，“十四五”规划建议的表述是“全面促进消费”，这是一种相对平稳、覆盖面广的政策导向。而“十五五”规划建议则升级为“大力提振消费”，并明确提出要“深入实施提振消费专项行动”。从“促进”到“提振”，一词之差反映了决策层对当前消费疲软问题的深刻忧虑和强力干预的决心。“提振”一词带有明显的逆周期调节色彩，暗示着在未来五年，提振消费将被置于宏观调控的优先位置，可能会出台一系列更直接、更具刺激性的政策组合拳。这一转变，是对近年来居民消费意愿不足、增长预期转弱等现实挑战的直接回应。
最具突破性的增量信息在于对关键消费领域的“靶向”松绑，直接要求“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”，释放了极为明确的政策松绑信号。“十四五”规划建议在提及汽车和住房这两大消费支柱时，措辞较为审慎，提出“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”和“促进住房消费健康发展”，其政策重心在于“管理”和“健康发展”，旨在平衡增长与稳定、防范风险。然而，“十五五”规划建议的表述更进一步，直接要求“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”。
“清理”和“不合理限制性措施”这两个关键词，释放了极为明确的政策松绑信号。对于汽车消费，这直接指向了长期以来在北京、上海等一线城市实施的汽车牌照摇号、拍卖等行政性购买限制。对于住房消费，这无疑针对的是各地仍在执行的“限购、限价、限贷”等需求端调控政策。这一转变的背后逻辑是，决策层判断当前宏观经济下行压力下，这些旨在抑制投机和缓解拥堵的行政限制措施，其产生的经济拖累效应已经超过了其社会管理效益。通过“清理”这些障碍，意图直接释放被压抑的大宗商品消费潜力，为稳定经济增长提供最直接、最有力的支撑。这预示着未来五年，尤其是在经济面临较大下行压力的时期，核心城市在汽车和房地产领域的限制性政策有望迎来实质性的、大力度的调整。
制度创新层面在于“落实带薪错峰休假”被写入中央建议稿，提升了政策执行的权威性与强制性，旨在深度挖掘服务消费潜力。除了提出要“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”以应对数字经济带来的消费变革外，还特别点明要“落实带薪错峰休假”。这一举措虽在过去屡有提及，但将其写入五年规划的中央建议稿，提升了其政策执行的权威性和强制性。“落实”二字千钧重，意味着这将不再是停留在口头的倡议，而将成为一项需要各级政府和企业切实推动的硬任务。其战略意图在于，通过制度化保障劳动者的休假权利并引导休假时间的分散化，来平滑旅游、文化等服务性消费的峰谷波动，延长消费链条，提升消费体验，从而深度挖掘服务消费的巨大潜力。这不仅是改善民生之举，更是优化消费结构、培育新消费增长点的重要制度安排。
（二）建设统一大市场：从“破除壁垒”到“重构激励”的系统性改革
“十五五”规划建议稿在推进全国统一大市场建设方面的论述，标志着一项深刻的范式转换。其战略思路不再仅仅停留在“十四五”时期“打破行业垄断和地方保护”等针对表层症状的行政干预，而是深入到问题的根源，致力于通过系统性的制度重构，特别是改革地方政府间的利益分配机制，来根除市场分割的内生动因。
地方保护主义的根源在于现行财税体制，以生产地为主的征税模式导致地方政府有极强动机保护本地企业、限制外地产品。在以增值税为主的税收体系下，税收主要在生产环节产生并由生产地政府征收。这意味着，一个地方政府的主要财政收入和政绩考核（GDP）都与其辖区内的工业生产活动强相关。在这种激励结构下，地方政府自然有极强的动机去保护本地企业，限制外地产品进入，以最大化本地的税收和产值。例如，一辆在上海生产的汽车，其大部分增值税留在了上海，即使这辆车最终在成都销售和使用，成都市政府从中获得的财政收益也微乎其微。因此，成都市政府缺乏推广外地产品的内在动力，甚至可能设置隐性壁垒以扶持本地相关产业。
“生产地和消费地利益分享”机制旨在从根本上重塑激励结构，使地方政府的利益与本地消费市场的繁荣直接挂钩，从而根除市场分割的动因。其核心构想是，将一部分税收（特别是增值税）从生产环节切分出来，重新分配给最终的消费发生地。若此项改革得以落实，前述例子中的局面将被彻底改变：成都市政府将能从每一辆在本地销售的汽车（无论产地）中获得明确的财政收入。这一制度安排，将使得地方政府的利益与本地消费市场的繁荣程度直接挂钩。如此一来，对外地商品设置壁垒将不再符合地方政府的自身利益，相反，营造一个开放、公平、有吸引力的消费环境，鼓励各类商品自由流入，将成为地方政府增加财政收入、完成考核指标的理性选择。
（三）优化有效投资：向人力资本与民生福祉的决定性倾斜
“十五五”规划建议稿在投资领域的最大亮点，是重新定义了“有效投资”的内涵，标志着政府投资重心从长期偏重基础设施等“物”的建设，向人力资本与公共福祉等“人”的领域进行决定性的战略转移。这一增量变革，源于对发展阶段的深刻洞察：传统基建投资的边际效益正在递减，而人口素质、社会保障等“软件”短板已成为高质量发展的核心瓶颈。
与“十四五”规划侧重于补齐有形设施短板不同，“十五五”规划建议首次明确要求“提高民生类政府投资比重”，并将“加强人力资源开发和人的全面发展投资”置于核心位置。这背后是一次重大的观念突破：将教育、医疗、社保等民生支出，从传统的福利消耗，重新界定为回报率更高的生产性投资。
这一战略倾斜的深远意义在于，它通过投资于人，系统性地服务于多重国家目标。加强对教育和科研的投入是驱动科技创新、发展新质生产力的根本保障；完善医疗养老体系则是应对人口结构变化、催生“银发经济”的关键举措。更重要的是，这一系列投资将构建起更坚实的社会安全网，直接降低居民的预防性储蓄，从而将巨大的潜在购买力转化为现实的消费需求，有力呼应了“居民消费率明显提高”的核心目标。这标志着中国的投资模式正从侧重物质资本积累的增长模式，进一步升级为以人为本的高质量发展模式，为内需引擎提供最根本、最持久的动力。
四、宏观治理
宏观治理是保障经济社会平稳运行、提升资源配置效率的关键环节，“十五五”规划建议稿围绕行政国有资产、金融机构体系、政策协同发力三大方向提出具体举措，对构建高质量发展支撑体系具有重要意义。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远。
（一）推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享
“十五五”规划建议稿指出，“深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。”“推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。”行政事业单位存量国有资产规模庞大，盘活共享是提升资源配置效率的重要举措。截至2024年底，全国行政事业单位国有资产总额超50万亿元，其中部分办公用房、仪器设备等存在闲置或低效使用情况。“十五五”期间，将在全国范围内建立统一的资产清查、登记、共享机制，重点推动科研仪器、文体设施等向社会开放共享。
从实施路径看，需依托全国统一的国有资产监管平台，开展全口径存量资产清查，摸清房屋、设备、土地等资产底数，建立动态管理台账；按照“应盘尽盘、应享尽享”原则，制定差异化盘活方案，对闲置办公用房、仪器设备等，通过调剂使用、共享共用、出租出借、市场化处置等方式提高利用效率，重点向教育、医疗、养老等民生领域倾斜；同时，健全资产盘活共享配套制度，明确资产调剂流程、收益管理、监督考核等内容，避免资产盘活过程中出现流失或违规操作，切实将存量资产优势转化为服务发展的实际效能。
（二）优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展
“十五五”规划建议稿指出，“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。”当前我国金融机构体系涵盖政策性银行、国有大型商业银行、股份制银行、城商行、农商行及非银金融机构等多个层次，但部分机构存在主业偏离、同质化竞争等问题。近年来，监管部门持续引导金融机构回归本源，“十五五”时期，将进一步明确各类金融机构功能定位，政策性银行将聚焦国家重大战略和薄弱领域，加大对基础设施、科技创新等领域支持力度；国有大型商业银行将强化综合服务能力，提升全球资源配置效率；城商行、农商行将坚守“服务地方、服务小微、服务三农”定位。
推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展，需从三方面着力：一是明确各类金融机构功能定位，引导政策性金融机构聚焦国家战略，加大对基础设施、科技创新、绿色发展等领域的中长期资金支持；商业银行回归信贷本源，重点服务中小微企业、“三农”等薄弱环节；证券、保险、基金等机构发挥直接融资功能，支持企业上市融资、科技创新和风险保障，形成层次分明、功能互补的金融机构格局。二是完善金融机构公司治理，强化股东资质审查和行为监管，规范关联交易，健全董事会、监事会、高级管理层履职机制，提升内控管理水平，防范内部人控制、利益输送等风险。三是加强监管协同，根据不同金融机构特点实施差异化监管，避免监管套利，引导金融机构在合规前提下开展业务创新，切实提升金融服务实体经济的精准性和有效性。
（三）发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式
当前我国经济发展面临外部环境复杂多变、内生动力有待进一步增强的挑战，构建内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，需要各类政策协同发力、形成合力。
政策协同发力是构建内生增长模式的关键支撑。2024年，我国内需对经济增长的贡献率达69.7%，其中最终消费支出贡献率为44.5%，但与发达国家相比仍有提升空间。“十五五”时期，将建立政策协同评估机制，产业政策聚焦智能制造、绿色制造等重点领域，2025年已出台高端装备制造业专项补贴政策，带动相关行业投资增长；价格政策将完善重要民生商品价格调控机制，2025年以来已建立猪肉、粮食等15类商品价格监测预警体系，年内价格波动幅度控制在5%以内；就业政策通过职业技能培训、创业补贴等举措，2025年前三季度城镇新增就业1023万人；消费政策持续落实带薪错峰休假，试点地区旅游消费增长；区域政策深化京津冀协同发展、长三角一体化等战略实施。通过多政策协同，内生增长动力显著增强。
产业政策需聚焦实体经济，推动制造业高端化、智能化、绿色化转型，培育战略性新兴产业，改造提升传统产业，夯实内需发展的产业基础；价格政策要健全主要商品和服务价格形成机制，发挥价格信号引导资源配置作用，重点完善民生领域价格调控，稳定粮食、能源、住房等重要商品价格；就业政策需强化就业优先导向，健全就业促进机制，针对高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体出台专项支持措施，加强职业技能培训，保障就业形势稳定；消费政策要持续释放消费潜力，落实带薪错峰休假、优化消费环境等措施，提振大宗商品消费，培育新型消费；投资政策需优化投资结构，加大民生类政府投资比重，支持国家重大战略项目和重点领域安全能力建设，发挥投资对优化供给结构的关键作用；贸易政策要推动外贸稳规模、优结构，培育外贸新业态新模式，提升贸易便利化水平；区域政策需深化区域协调发展战略，推动京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等重大区域战略实施，缩小区域发展差距；环保政策要统筹发展和安全，推动绿色低碳转型，完善生态环境分区管控和准入制度；监管政策要健全事前事中事后全链条监管体系，维护市场公平竞争秩序。通过各类政策的协同联动，破除制约内需增长的体制机制障碍，推动经济发展更多依靠内需拉动、消费引领，增强发展的内生动力和可持续性。
五、其他领域亮点
除经济领域重点举措外，“十五五”规划建议稿在旅游发展、住房保障、能源体系建设等领域提出一系列亮点举措，聚焦民生改善和可持续发展，着力提升人民生活品质、夯实绿色发展基础。
（一）推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量
“十五五”规划建议指出，“推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量。提升入境游便利化国际化水平。推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展。”旅游是满足人民美好生活需要的重要载体，也是拉动内需、促进就业、推动区域协调发展的重要产业。推进旅游强国建设，是顺应人民群众消费升级需求、培育经济增长新动能的必然选择。
在丰富高品质旅游产品供给方面，需依托我国丰富的自然景观、文化遗产、红色资源等，打造一批具有国际影响力的旅游目的地，开发生态旅游、文化体验、乡村旅游、康养旅游、研学旅游等多元化旅游产品，推动旅游与文化、体育、农业、科技等产业深度融合，培育旅游新业态；同时，加强旅游基础设施建设，完善交通、住宿、餐饮等配套服务，提升旅游目的地可达性和舒适度。
在提高旅游服务质量方面，需健全旅游服务标准体系，规范旅游市场秩序，加强对旅行社、导游、景区等市场主体的监管，严厉打击虚假宣传、强制购物等违法违规行为；推进旅游服务数字化转型，建设智慧旅游平台，提供在线预约、智能导览、便捷支付等服务，提升游客体验；加强旅游从业人员培训，提高服务意识和专业素养，打造高素质旅游服务队伍，切实增强我国旅游产业竞争力，推动旅游业成为国民经济战略性支柱产业。
（二）实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动，建立房屋全生命周期安全管理制度
“十五五”规划建议指出，“推动房地产高质量发展。加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。”“建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。建立房屋全生命周期安全管理制度。”住房是民生之要，房屋品质和物业服务质量直接关系人民群众居住体验和生命财产安全。实施房屋品质提升工程，需聚焦新建住房和既有住房两大领域。第一，新建住房要强化规划设计管控，提高建筑节能、绿色环保标准，推广应用新型建筑材料和技术，提升住房户型设计、配套设施、公共空间品质，满足人民群众对高品质居住的需求；第二，既有住房要结合城镇老旧小区改造，开展屋面防水、外墙保温、管线更新、环境整治等改造提升，同步完善养老、托育、停车等配套设施，改善居住条件。开展物业服务质量提升行动，需健全物业服务标准，规范物业服务企业收费、服务流程，推动物业服务企业专业化、规模化发展，鼓励物业服务企业拓展养老、家政、社区商业等增值服务，提升社区服务集成能力；同时，加强业主委员会建设，畅通业主监督渠道，建立物业服务企业信用评价体系，对服务差、投诉多的企业实施联合惩戒，形成 “企业诚信经营、业主依法监督” 的良性互动机制。
建立房屋全生命周期安全管理制度，是防范房屋安全事故的重要保障，需明确房屋建设、使用、维护、拆除等各环节责任主体，建立房屋安全隐患排查常态化机制，对老旧房屋、危旧房屋开展定期检测评估，落实安全隐患整改责任；完善房屋安全法规制度，加强对房屋装修、改造等行为的监管，严厉打击违法拆改结构等危害房屋安全的行为，切实保障人民群众居住安全。
（三）加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制
“十五五”规划建议指出，“持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建设能源强国。”构建新型能源体系是保障国家能源安全、实现 “双碳” 目标的核心任务，健全配套市场和价格机制是推动新型能源体系落地的关键支撑。当前我国能源市场存在新能源消纳机制不完善、电价市场化程度不高、储能成本分摊机制不健全等问题，制约新型能源体系建设。
加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制，需从三方面突破：一是完善新能源市场机制，深化电力市场化改革，扩大新能源参与电力现货、辅助服务市场范围，建立健全新能源消纳责任权重考核机制，推动风电、光伏等新能源全额保障性收购与市场化交易相结合，促进新能源大规模并网消纳；健全储能市场机制，明确储能在电力系统中的定位，完善储能参与辅助服务、容量补偿等机制，推动储能成本合理分摊，提升储能商业化运营能力。二是优化能源价格机制，深化燃煤发电上网电价市场化改革，扩大市场交易电价波动范围，更好反映电力供需和成本变化；完善输配电价形成机制，分电压等级、分用户类型制定输配电价，保障电网企业合理收益；健全油气价格市场化机制，理顺成品油、天然气价格形成逻辑，加强价格调控，保障民生用气用电稳定。三是建立跨区域能源市场协同机制，打破省间市场壁垒，推动电力、油气等能源资源跨省跨区优化配置，促进新型能源体系在全国范围内有序构建，为经济社会绿色低碳发展提供坚实能源保障。
六、附录
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。
胡玉玮：首席政策分析师。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。
冯天泽：中信建投政策分析师，北京大学理学学士、金融学硕士，香港中文大学经济学硕士，曾任职于国家外汇管理局和中金公司，主要研究领域包括：宏观政策、金融监管、汇率及外汇储备等。
周之瀚：中信建投政策分析师，中国人民大学理学学士、经济学学士，北京大学金融学博士，曾挂职于中信集团。主要研究领域包括：宏观经济、货币政策、金融监管等。
杨旭泽：中信建投政策分析研究员，中央财经大学经济学博士。主要研究领域包括：宏观经济、财政政策、金融监管等。
证券研究报告名称：《“十五五”规划建议稿的十五大亮点》
对外发布时间：2025年10月29日
报告发布机构：中信建投证券股份有限公司
本报告分析师：
胡玉玮 SAC 编号：S1440522090003
冯天泽 SAC 编号：S1440523100001
周之瀚 SAC 编号：S1440524090001
杨旭泽 SAC编号：S1440525070004
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责任编辑：杨赐 策略操盘
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